Мінські угоди: що треба знати

За сім років від дня підписання жодного пункту Мінських угод так і не реалізували повністю. У новому раунді переговорів із цього приводу Україна, Росія, Франція та Німеччина спробують ще раз домовитися про документ, який кожна сторона переговорів трактує по-своєму.

У четвер, 10 лютого, у Берліні відбудуться переговори радників лідерів країн “нормандського формату” – по суті, єдиного переговорного майданчика, на якому одночасно присутні як Україна, так і Росія.

Москву на цій зустрічі представлятиме заступник глави адміністрації президента Дмитро Козак, а Київ – голова офісу президента Андрій Єрмак.

Тему переговорів заявили ще два тижні тому – тоді цей самий склад учасників зустрівся у Парижі й, за словами Козака, констатував наявність серйозних розбіжностей між сторонами.

Після проведення додаткових консультацій на новій зустрічі, продовжив тоді російський перемовник, радники спробують у Берліні “знайти розв’язання усіх проблем, які впродовж семи років не вирішені”.

“Сторони погодилися з тим, що Україна і Російська Федерація мають багато розбіжностей щодо реалізації та трактування Мінських угод, але при цьому є бажання працювати над цими розбіжностями”, – по суті, повторив цю саму тезу український перемовник Андрій Єрмак.

Інтрига цієї ситуації описується досить просто. Президент України Володимир Зеленський вже не перший рік намагається вмовити російського лідера Володимира Путіна провести переговори щодо миру на Донбасі.

За нинішніх обставин розмова між двома президентами могла б стосуватися й ескалації на кордоні Росії з Україною.

Козак
Підпис до фото, Перемовник від Росії Дмитро Козак каже, що Володимир Путін та Володимир Зеленський зможуть зустрітися не раніше, ніж їхні радники знайдуть порозуміння щодо “Мінська”

Кремль устами Козака відповідає Зеленському: “нормандська зустріч” президентів можлива не раніше, ніж їхні радники знайдуть повне розуміння з питань реалізації мінських угод, які описують алгоритм вирішення конфлікту на сході України.

Київ та Москва звинувачують одне одного у саботажі цих домовленостей, але останнім часом відновили переговори щодо їх реалізації – хоча вже зараз зрозуміло, що бачать суть угод по-різному.

ВВС нагадує своїм читачам, звідки взялися мінські угоди, чому жоден їхній пункт не може вважатися виконаним і чи взагалі є шанси реалізувати “Мінськ”.

Перші та другі

Влітку 2014 року військові дії на Донбасі, що розпочалися у квітні того ж року, набули загрозливого масштабу.

Спочатку площа територій, контрольованих сепаратистами, яких підтримує Росія, стрімко зменшувалася, у Києві називали реалістичним сценарій повної перемоги над військами самопроголошених “ДНР” і “ЛНР” ще до осені.

У серпні ситуація змінилася, і українська армія зазнала низку відчутних поразок, наймасштабнішою з яких став “Іловайський котел”.

Київ та західні держави заявляють, що причиною військових успіхів самопроголошених республік стало пряме вторгнення на територію України частин регулярних збройних сил Росії та їхня участь у бойових діях на боці сепаратистів.

Москва і “народні республіки” відкидають ці звинувачення і говорять про вміло спланований контрнаступ “ополчення”.

Іловайськ
Підпис до фото, Київ заявляє, що поразка української армії під Іловайськом стала можливою через вторгнення на Донбас регулярних частин російської армії. (На фото – акція біля посольства Росії в Києві). Москва відкидає ці звинувачення

Незабаром після цих подій, на початку вересня 2014 року, у столиці Білорусі підписали мінський протокол – його часто називають “першими мінськими угодами”.

Він складався з 12 пунктів, серед яких було двостороннє припинення вогню, постійний моніторинг українсько-російського кордону, децентралізація влади в Україні, амністія учасників конфлікту та проведення дострокових місцевих виборів на Донбасі.

Але тривалого перемир’я досягти так і не вдалося. Ближче до зими основними точками бойових зіткнень стали зруйнований на той час донецький аеропорт та великий транспортний вузол Дебальцеве, що залишалися під контролем Києва.

карти

У лютому 2015 року під акомпанемент важких боїв під Дебальцевим, які потім закінчилися відступом українських сил з цього міста (Київ та західні держави стверджують, що вирішальним фактором, що вплинув на хід військових дій, стало нове вторгнення регулярних російських військ на Донбас, Москва відкидає ці звинувачення), підписали “комплекс заходів щодо виконання мінських угод”.

Текст, над яким понад 15 годин працювала “нормандська четвірка” – лідери України, Росії, Німеччини та Франції – деталізував положення “першого Мінська” та часто фігурує у ЗМІ як “другі мінські угоди”.

Підписали його посол Росії в Україні Михайло Зурабов, експрезидент України Леонід Кучма, посол ОБСЄ Хайді Тальявіні та лідери самопроголошених республік Олександр Захарченко та Ігор Плотницький – без вказівки їхніх посад.

Мінськ-2
Підпис до фото, “Другі мінські угоди” стали результатом багатогодинних переговорів лідерів Росії, Німеччини, Франції та України на фоні загрози повного оточення українських військ у Дебальцевому

Попри начебто не найвищий статус підписантів “других мінських угод”, саме вони формально є головним документом у процесі мирного врегулювання на Донбасі.

Одразу після підписання “Мінська-2” його реальні автори – Ангела Меркель, Франсуа Олланд, Петро Порошенко та Володимир Путін – підписали окрему декларацію, у якій висловили повну підтримку реалізації цих домовленостей.

карта

Як до мінських угод ставиться Росія?

Головна проблема мінських угод – те, що з моменту їхнього підписання Москва та Київ трактували їх принципово по-різному.

Для Москви ці документи – дипломатичний та політичний успіх. Зафіксований у них алгоритм вирішення конфлікту на Донбасі Москва вважає ідеальним для себе.

Що важливо, цей алгоритм формально не містить жодних зобов’язань, які мала б виконати Росія: у тексті згадуються лише Україна та “окремі райони Донецької та Луганської областей” (ОРДЛО) – так у домовленостях позначаються самопроголошені республіки.

Мінські домовленості фактично не є міжнародним договором – їх не ратифікував ні український, ні тим більше російський парламент. Але Росія зробила максимум для того, щоб “підняти” їхній статус: через кілька днів після підписання “другого Мінська” вона винесла цей документ на обговорення Ради безпеки ООН і провела через цей орган резолюцію на його підтримку.

З того часу Москва за будь-якої нагоди заявляє, що саме “Мінськ” є єдиним міжнародно схваленим планом закінчення конфлікту на Донбасі.

Донецьк
Підпис до фото, Повна реалізація мінських домовленостей призведе до того, що нинішні “народні республіки” остаточно перетворяться на “окремі райони Донецької та Луганської областей” України

На цьому тлі невдоволення, яке відчувають щодо мінських угод у самопроголошених Донецькій та Луганській “народних республіках”, до уваги не беруть.

І “ДНР”, і “ЛНР”, які вважають себе незалежними, хоча поки що й не визнаними державами, у разі повної реалізації “Мінська” повинні будуть припинити своє існування та перетворитися лише на “окремі райони Донецької та Луганської областей України” – хоч і з особливим статусом.

Втім, лідери “республік” про свої почуття щодо “Мінська” висловлюються рідше, ніж звинувачують Київ у небажанні виконувати ці домовленості. У їхніх словах є частка істини.

Як до мінських угод ставиться Україна?

У Києві мало хто має ілюзії щодо “Мінська”: і перші, і другі мінські угоди були підписані на тлі болючих поразок української армії на Донбасі, а тому містять вкрай невигідні для України положення.

Проте формально українська влада визнає “Мінськ” і прагне його виконання.

Володимир Зеленський до обрання президентом критикував документи, що дісталися йому у спадок від попередника Петра Порошенка.

Вступивши на посаду, він заявляв, що дає собі рік на реалізацію “Мінська”, а якщо прогресу у цій справі не буде, то перейде до реалізації якогось “плану Б”.

Але незабаром Зеленський змушений був визнати: хоч мінські угоди і не є ідеальними, інших інструментів для припинення конфлікту на Донбасі ніхто не запропонував, тому треба триматися того, що є.

Утім, щирість переконань представників офіційного Києва в тому, що вони з усіх сил намагатимуться реалізувати “Мінськ”, неодноразово ставилася під сумнів їхніми ж заявами.

То уже колишній міністр закордонних справ України Вадим Пристайко допустить вихід Києва з “мінського процесу”, який тягнеться нескінченно. То секретар Ради національної безпеки та оборони Олексій Данілов зізнається: повна реалізація мінських домовленостей призведе до розвалу України, тому виконувати їх Київ не дуже поспішає.

То – із зовсім свіжого – президент Володимир Зеленський заявить, що “не задоволений усіма пунктами Мінська, але треба робити (хоч) щось”.

Зеленський
Підпис до фото, Президент України Володимир Зеленський каже, що незадоволений усіма пунктами мінських домовленостей, але водночас не бачить їм альтернативи

Одним словом, представники України вже не перший рік кажуть, що у нинішньому вигляді мінські угоди виконати буде вкрай складно, якщо взагалі можливо, тому їх треба міняти. На що Росія категорично не погоджується.

Ось і виходить, що контактна група регулярно збирається на чергові зустрічі – останнім часом вони відбуваються в режимі онлайн – тільки для того, щоби наприкінці цих консультацій повідомити про їхню повну безрезультатність: надто великі розбіжності між учасниками переговорів.

Що не так?

Корінь проблем у тому, що різні учасники переговорів по-різному інтерпретують різні положення “Мінська”. Доходить до того, що російський перемовник з Донбасу Дмитро Козак публічно запитує: може, кожна сторона спирається на якийсь свій екземпляр мінських домовленостей.

Почати хоча б із того, що перемовники по-різному визначають для себе, хто є сторонами конфлікту на Донбасі.

Москва вважає, що конфлікт на Донбасі є внутрішньоукраїнським, а його сторони – це Київ з одного боку та самопроголошені ДНР та ЛНР – з іншого. Себе – разом з ОБСЄ – Москва називає себе посередником, який допомагає Україні та “республікам” домовитися.

Відповідно, головна вимога до Києва з боку Москви вже не перший рік у тому, що той має вести прямі переговори про мир із невизнаними республіками.

Київ категорично не приймає цю вимогу. Адже Україна вважає, що на Донбасі конфліктують Україна та Росія. “Республіки”, за українським законодавством, ухваленим, до речі, вже після підписання “другого Мінська”, це абсолютно залежні від Росії “окупаційні адміністрації”, і вести з ними переговори немає жодного сенсу.

Лидеры ДНР и ЛНР
Підпис до фото, Москва наполягає: про мир на Донбасі Київ має вести прямі переговори із лідерами “народних республік”. Українська влада вважає цих людей представниками “окупаційної адміністрації” і навідріз відмовляються від таких переговорів

Будь-які спроби перевести переговори на майданчик, де “республіки” мали б більший вплив, Київ блокує – якщо не на рівні влади, то запеклою критикою таких ідей у ЗМІ та експертною спільнотою.

Та й варто сказати, що ідея прямих переговорів щодо миру на Донбасі з “ДНР” та “ЛНР” вкрай непопулярна в українському суспільстві: у грудні минулого року за такі переговори виступали лише близько 12% українців.

Але це порушення мінських домовленостей, обурюються в Москві: там прямо прописано, що Київ має погоджувати кроки щодо врегулювання конфлікту з “представниками окремих районів Донецької та Луганської областей”.

У Києві ще за президентства Порошенка заявили, що не відмовляються від цього зобов’язання. Просто українська влада спілкуватиметься не з “контрольованими Росією” представниками Донбасу, а з тими жителями Донецька та Луганська, які втекли від війни на контрольовану урядом територію України.

А потім Київ увів кількох таких людей у свою переговорну групу щодо реалізації Мінських угод.

Що за чим

Немає загального розуміння у перемовників і щодо того, в якому порядку потрібно реалізовувати пункти “Мінська”.

Пункти домовленостей можна умовно поділити на дві групи. Перша стосується безпеки в зоні конфлікту – йдеться про всеосяжне припинення вогню або повний доступ спостерігачів ОБСЄ, які працюють на Донбасі. Друга – політичні пункти, головний з яких – проведення там місцевих виборів за українським законодавством.

Київ наполягає, що насамперед мають бути виконані ті пункти “Мінська”, які стосуються безпеки. Мовляв, Москва має наказати своїм “маріонеткам” перестати стріляти – і лише потім можна починати говорити про політичні пункти.

У Москві пропонують реалізовувати дві групи вимог синхронно.

Щоб вийти з цього глухого кута, сторони переговорів впродовж останніх років пропонували різні версії “дорожніх карт” та “ключових кластерів”, які б детально описували порядок та таймінг реалізації пунктів “Мінська”. Проте переговори щодо цього буксують.

Голуби
Підпис до фото, Переговори про мир на Донбасі зайшли в глухий кут через те, що їхні учасники по-різному трактують мінські домовленості

Чи не найбільше суперечок триває щодо того, що має статися спочатку: Україна отримає контроль над нині неконтрольованою ділянкою кордону з Росією – чи на територіях, які зараз займають “республіки”, пройдуть місцеві вибори за українським законодавством.

Москва, посилаючись на текст “другого Мінська”, наполягає: спочатку вибори, одразу після них – передача кордону. Київ розводить руками: як держава може провести вільні та демократичні вибори на території, межі якої не контролює?

Заочна суперечка на цю тему вже давно вийшла на рівень президентів України та Росії.

Володимир Зеленський каже: вирішити колізію можна лише, змінивши текст мінських угод – у цьому, мовляв, немає нічого страшного. Володимир Путін – категоричний противник змін “Мінська” взагалі та дострокової передачі Києву контролю над кордоном зокрема.

“Українська сторона весь час ставить питання: дайте нам можливість закрити кордон військами. Ну я уявляю, що далі почнеться. Сребрениця буде, от і все”, – заявив російський президент ще в грудні 2019 року, невдовзі після його перших (і останніх на сьогодні) особистих переговорів з українським колегою.

“Особливий статус”

Але, мабуть, найголовніше спірне питання між Києвом та Москвою щодо Мінських угод звучить так: а якою, власне, має стати Україна після того, як “Мінськ” реалізують?

Адже теза на кшталт “на її територіях має настати мир” звучить як надто проста відповідь на дуже складне питання.

Мінські угоди наказують Україні провести конституційну реформу, ключовим елементом якої має стати децентралізація. У “постмінській” Україні території “окремих районів Донецької та Луганської областей” мають отримати якийсь “особливий статус”, закріплений у новій конституції.

Київ справді вже не перший рік проводить реформу децентралізації, у рамках якої місцеві органи влади отримали більше грошей та повноважень. Але, найімовірніше, Москва очікує від України інших змін.

Паспорти
Підпис до фото, Київ вважає видачу кількох сотень тисяч російських паспортів мешканцям непідконтрольної частини Донбасу грубим порушенням мінських угод. Москва виправдовує свої дії гуманітарними міркуваннями

Цього не прописано в Мінських угодах безпосередньо, але для Москви реалізація “Мінська” означає введення до складу України повністю контрольованого елементу, який братиме активну участь в українському політичному житті.

Додаткова гарантія того, що Росія впливатиме на політику Києва через “окремі райони Донецької та Луганської областей” – це приблизно 700 тисяч російських громадян, які “утворилися” на цих територіях після того, як тут запровадили спрощений порядок отримання паспорта з двоголовим орлом.

Київ вважає практично безконтрольну роздачу російських паспортів на Донбасі порушенням мінських угод, а Росія виправдовує свої дії гуманітарними міркуваннями.

У будь-якому разі вже зараз можна спрогнозувати, що навіть у разі повернення “республік” до складу України після гіпотетичного виконання мінських угод Москва буде дуже активно брати участь у житті Донбасу та України в цілому.

Наприклад, не допускати надто інтенсивного зближення Києва з НАТО чи Євросоюзом під приводом захисту інтересів громадян Росії, які мешкають на Донбасі.

Але проблема полягає в тому, що в Україні зразка 2022 року з таким формулюванням питання абсолютно не згодні.

Хоча б тому, що ця країна дуже відрізняється від України семирічної давнини: жертвами конфлікту на Донбасі за ці роки стали понад 14 тисяч її громадян, у преамбулі її Конституції з’явилися рядки про “незворотність європейського та євроатлантичного курсу” України, і цей курс підтримують приблизно дві третини її громадян.

маскувальна сітка
Підпис до фото, Лише 15% українців вважають, що заради миру на Донбасі Києву треба йти на будь-які компроміси

“Жоден регіон України не матиме права вето на загальнодержавні рішення. Це висічено в камені! Так що ніякого особливого статусу, як собі це уявляє Росія, ніякого права вето не буде”, – заявив днями міністр закордонних справ України Дмитро Кулеба.

І якщо мова зайшла про соціологію, 54% українців вважають, що самопроголошені республіки Донбасу мають повернутися до складу України на тих же умовах, що й до початку конфлікту. І лише 15% вважають, що заради миру на Донбасі треба йти на будь-які компроміси.

Вас може зацікавити